國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)PPP運(yùn)營(yíng)總監(jiān)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委雙庫(kù)專家童再軍

　　國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)江蘇分公司王迪陸永玉

　　87號(hào)文的出臺(tái)在行業(yè)內(nèi)帶來(lái)了強(qiáng)烈反響，這是近期對(duì)于地方政府違法違規(guī)融資的最重磅監(jiān)管政策之一。文件主要目的是為了制止地方政府以政府購(gòu)買服務(wù)的名義違法違規(guī)舉債，重點(diǎn)列出政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單、明確政府購(gòu)買服務(wù)要先預(yù)算后購(gòu)買原則、明確具體整改期限等內(nèi)容，現(xiàn)針對(duì)每條意見解讀如下：

　　一、堅(jiān)持政府購(gòu)買服務(wù)改革正確方向。推廣政府購(gòu)買服務(wù)是黨的十八屆三中全會(huì)決定明確的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)供給、推進(jìn)財(cái)政支出方式改革。政府購(gòu)買服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排。實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)改革，要堅(jiān)持費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，注重與事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政主管部門脫鉤轉(zhuǎn)制改革、支持社會(huì)組織培育發(fā)展等政策相銜接，帶動(dòng)和促進(jìn)政事分開、政社分開。地方政府及其所屬部門要始終準(zhǔn)確把握并牢固堅(jiān)持政府購(gòu)買服務(wù)改革的正確方向，依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。

　　解讀：此條強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買服務(wù)改革正確方向，明確政府購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)的是服務(wù)事項(xiàng)，文件重點(diǎn)指出政府購(gòu)買服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排，進(jìn)一步加強(qiáng)深化政府購(gòu)買服務(wù)目標(biāo)和方向，理清當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)亂象，促進(jìn)政事分開、政社分開、政企分開。

　　二、嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，重點(diǎn)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目。科學(xué)制定并適時(shí)完善分級(jí)分部門政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，增強(qiáng)指導(dǎo)性目錄的約束力。對(duì)暫時(shí)未納入指導(dǎo)性目錄又確需購(gòu)買的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門審核備案后調(diào)整實(shí)施。

　　嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍。政府建設(shè)工程項(xiàng)目確需使用財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范實(shí)施。

　　解讀：此條強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，重點(diǎn)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)該是納入到政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄里面的服務(wù)事項(xiàng)。明確了政府購(gòu)買服務(wù)至少符合基本服務(wù)、在指導(dǎo)性目錄里面、先有預(yù)算這三個(gè)原則。針對(duì)指導(dǎo)目錄要求根據(jù)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）第十五條規(guī)定“納入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施購(gòu)買服務(wù)”，而文件對(duì)禁止納入的服務(wù)范圍又比較模糊，此次文件明確了凡未列入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄又確需購(gòu)買服務(wù)的，需報(bào)財(cái)政部門審核并調(diào)整實(shí)施，做出了明確指示，增強(qiáng)了指導(dǎo)性目錄的約束力。

　　此條還列舉了政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單，清單內(nèi)容不能夠列入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，包括原材料、燃料、設(shè)備等貨物作為政府購(gòu)買服務(wù)，同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲(chǔ)備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程不得作為政府購(gòu)買服務(wù)，嚴(yán)禁建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍，內(nèi)容具有針對(duì)性，明確了政府購(gòu)買服務(wù)中的雷區(qū)。

　　三、嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理。政府購(gòu)買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購(gòu)買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)充分考慮實(shí)際財(cái)力水平，妥善做好政府購(gòu)買服務(wù)支出與年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權(quán)益。年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)。購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，從部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金等既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌安排購(gòu)買服務(wù)資金。購(gòu)買主體簽訂購(gòu)買服務(wù)合同，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)涉及的財(cái)政支出已在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中安排。政府購(gòu)買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　解讀：此條明確政府購(gòu)買服務(wù)要先預(yù)算后購(gòu)買的原則，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購(gòu)買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)；明確政府購(gòu)買服務(wù)的期限嚴(yán)格限定在中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)容，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)）文規(guī)定，中期財(cái)政規(guī)劃為三年一滾動(dòng)，因此，間接將購(gòu)買服務(wù)期限限于三年內(nèi)，實(shí)際上排除了超過(guò)三年的服務(wù)采購(gòu)；文中還針對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，要求按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。此為特殊情形，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》等文件有規(guī)定，另外，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》等文件，也提到了可采用政府購(gòu)買服務(wù)，具體參照文件執(zhí)行。

　　四、嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。金融機(jī)構(gòu)涉及政府購(gòu)買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī)。承接主體利用政府購(gòu)買服務(wù)合同向金融機(jī)構(gòu)融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)配合金融機(jī)構(gòu)做好合規(guī)性管理，相關(guān)合同在購(gòu)買內(nèi)容和期限等方面必須符合政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)法律和制度規(guī)定。地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。

　　解讀：此條明確政府購(gòu)買服務(wù)的融資主體是政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體，而不是政府，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為作出具體要求，金融機(jī)構(gòu)涉及政府購(gòu)買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī)，在正常的政府購(gòu)買服務(wù)或者政府采購(gòu)中，企業(yè)以政府采購(gòu)應(yīng)收賬款合法融資，財(cái)政部實(shí)際上是明文鼓勵(lì)的，各級(jí)財(cái)政部門也是積極支持的。但不少地方政府以委托代建購(gòu)買服務(wù)之名，虛構(gòu)政府采購(gòu)協(xié)議，然后平臺(tái)公司以協(xié)議所規(guī)定的應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)融資，這種行為是違反相關(guān)文件要求的，此條中談到的地方政府及其部門不得利用或者虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)為建設(shè)工程變相融資，也是這個(gè)意思。根據(jù)《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）要求，地方政府除了發(fā)行地方政府債券是合法的舉債融資渠道以外，不得使用其它任何方式變相舉債融資，因此，利用或者虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)的行為進(jìn)行變相融資同樣是違反《預(yù)算法》和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文相關(guān)要求的。需要注意的是，除了提到金融機(jī)構(gòu)提供融資要合法合規(guī)，還將融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)納入，原因是融資租賃目前還缺乏有效監(jiān)管，是地方政府借道融資的重要途徑，此次明確提出，有利于下一步的監(jiān)管。

　　五、切實(shí)做好政府購(gòu)買服務(wù)信息公開。各地應(yīng)當(dāng)將年度預(yù)算中政府購(gòu)買服務(wù)總金額、納入中期財(cái)政規(guī)劃的政府購(gòu)買服務(wù)總金額以及政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目有關(guān)預(yù)算信息，按規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公開，提高預(yù)算透明度。購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)依法在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)及其地方分網(wǎng)及時(shí)公開政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)信息，包括政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容、購(gòu)買方式、承接主體、合同金額、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等，確保政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目信息真實(shí)準(zhǔn)確，可查詢、可追溯。堅(jiān)決防止借政府購(gòu)買服務(wù)名義進(jìn)行利益輸送等違法違規(guī)行為。

　　各省級(jí)財(cái)政部門要充分認(rèn)識(shí)規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)管理、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性，統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，周密部署，報(bào)經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后，會(huì)同相關(guān)部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題的，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報(bào)送財(cái)政部。

　　解讀：此條提出做好政府購(gòu)買服務(wù)信息公開工作。信息公開是最好的防腐劑，將有利于監(jiān)督、規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)健康發(fā)展。本條還限定了整改時(shí)間，即在2017年10月底前完成整改，但是沒(méi)有整改的具體措施，有可能會(huì)帶來(lái)執(zhí)行上的困難。